Norske sider

Schengen-samarbeidet

Schengen er navnet på en liten by i Luxembourg – på grensen mellom Frankrike, Luxembourg og Tyskland. Det var nettopp i denne byen at den første Schengen-avtalen ble underskrevet i 1985.

Avtalen innebærer at den systematiske grensekontrollen av personer er avskaffet mellom Schengen-landene. I stedet har landene opprettet en felles yttergrensekontroll. De har også felles regler for utstedelse av visum. Landene har i tillegg styrket politisamarbeidet. Dette er gjort for å hindre at den frie bevegelsen av personer ikke fører til økt kriminell aktivitet. Dette skjer hovedsakelig gjennom databasen SIS (Schengen Information System). Schengen-landene samarbeider også om dokumentsikkerhet samt til en viss grad om illegal innvandring og regler for retur av illegale innvandrere. Norge og de andre nordiske landene har vært fulle operasjonelle medlemmer av Schengen-samarbeidet siden mars 2001.

Schengen-samarbeidet ble utviklet av Frankrike, Tyskland og BeNeLux-landene på 1980- og 1990- tallet. Det var i begynnelsen et mellomstatlig samarbeid, som fant sted utenfor EU. Målsetningen var imidlertid at det skulle inntas i EU-samarbeidet. I sluttspurten av EUs forhandlinger om Amsterdam-traktaten i 1997 ble det bestemt å integrere Schengen-samarbeidet i EU. Dette skjedde gjennom den såkalte ”Schengen-protokollen”. For de to landene som ikke var medlem av EU, Norge og Island, stadfestet protokollen at EU var innstilt på å videreføre Schengen-samarbeidet. Det måtte imidlertid finnes nye institusjonelle løsninger. Disse måtte bl.a. sikre Island og Norges behov for deltakelse og EUs behov for institusjonelt autonomi. I tillegg fikk Storbritannia og Irland bekreftet at de kunne fortsette å stå utenfor Schengen-samarbeidet dersom de ønsket dette.

Hvorfor ble Norge med i Schengen? På midten av 1950-tallet opprettet de nordiske land en passunion. Det innebar at de fem nordiske land utgjorde et reisefrihetsområde, der kontrollen på de indre grenser var avskaffet. Samtidig skjerpet man kontrollen på den ytre grensen. Da Danmark i 1994 søkte om observatørstatus i Schengen med sikte på medlemskap, innebar det at det ikke ville være mulig å videreføre den nordiske passunionen uten at samtlige nordiske land ble knyttet til Schengen-samarbeidet. Også Sverige og Finland som ble medlem av EU i 1995, søkte om å tiltre Schengen-samarbeidet. De nordiske land bestemte derfor sammen å søke medlemskap i Schengen. Fra 1996 var Norge observatør i Schengen. Da Schengen-regelverket ble integrert i EU med Amsterdam-traktaten inngikk Norge en avtale med EU. Disse forhandlingene dreide seg hovedsakelig om de institusjonelle rammene for hvordan Norges Schengen-deltakelse kunne videreføres i forhold til EU.

Hva betyr Schengen-samarbeidet i praksis? Dersom du legger ut på en biltur fra Norge til Italia skal du ikke bli stoppet for systematisk grensekontroll mellom hvert Schengen-land. Som det heter i Schengen-konvensjonen: De indre grenser kan passeres hvor som helst, uten personkontroll.” Dette er hovedreglen. Schengen-landene har imidlertid mulighet til å gjeninnføre nasjonal grensekontroll “når hensynet til den offentlig orden eller statens sikkerhet krever det”. Denne unntaksreglen blir brukt. Det har spesielt skjedd i forbindelse med større (sports-) arrangement, men det har også blitt benyttet når medlemsstaten har ansett at det nasjonale trusselbildet har gjort dette nødvendig. 

Man hører av og til at Schengen-samarbeidet betyr at man kan reise “passfritt” i Europa. Dette er ikke helt riktig. Man må nemlig kunne vise nasjonal identitetskort eller internasjonalt gyldig reisedokumenter. Når det gjelder norske borgere finnes det bare ett slikt dokument; pass.

En annen praktisk konsekvens av Schengen-samarbeidet er at en norsk ambassade – f.eks. i Islamabad i Pakistan – skal konsultere SIS før den konsulære medarbeideren utsteder visum. Det utstedes hvert år 11 millioner Schengen-visa. Disse visa gir rett til opphold i samtlige Schengen-land i tre måneder. Den norske konsulære-medarbeideren i Islamabad må forsikre seg om at visumsøkeren ikke er ført inn i SIS, som uønsket i Schengen-området. Dersom dette er tilfellet kan Norge – dersom dette skulle være ønskelig – velge å utstede nasjonalt visum (dvs. bare til Norge).

Hvem deltar i dag i Schengen-samarbeidet? Svaret er litt komplisert. Den 1. mai 2004 ble EU utvidet med ti nye land. Hittil deltar de “nye EU-landene” bare i deler av Schengen-samarbeidet. For å bli fulle operative medlemmer av Schengen må et land gjennomgå “en opptaksprøve”. Slik har det vært helt siden Schengen-samarbeidet ble startet. “Prøven” innebærer at eksperter fra de øvrige Schengen-landene evaluerer de nye landenes evne til å kontrollere sin egen grense, som gjerne blir den nye fremtidige yttergrensen for alle Schengen-landene. Ekspertene undersøker også landenes system for visumutstedelse, rutiner for personvern ved SIS-kontorene etc. Først når de øvrige landene har forsikret seg om at disse reglene og rutinene er på plass, vil EUs Råd kunne fatte en beslutning som gjør at de nye landene vil få tilgang til SIS samt få adgang til å utstede Schengen-visum. Norske eksperter deltar regelmessig i slike Schengen-evalueringer.

Nåværende SIS har ikke kapasitet til å betjene de nye medlemslandene. Det arbeides derfor med å utvikle et ny generasjon Schengen informasjonssystem. Planen er at SIS II skal være i drift i 2007. Ferdigstillelse av SIS II er dermed i seg selv blitt én av forutsetningene for at de nye EU-landene kan bli fulle Schengen-medlemmer. 

Storbritannia og Irland står fortsatt utenfor de mest sentrale deler av Schengen-samarbeidet (grensekontrollen og visumsamarbeidet). Norge og Island har en avtale med EU som gjør at de er assosiert med EUs virksomhet på Schengen-feltet, dvs. “i å gjennomføre, anvende og videreutvikle Schengen-regelverket”. For å sikre Norge og Islands deltakelse i dette samarbeidet ble det opprettet et spesielt institusjonelt arrangement, et fellesorgan (Mixed Committee). Gjennom fellesorganet kan de to ikke-EU-landene delta på alle nivå – også på ambassadør- og ministernivå – for å ivareta og videreutvikle Schengen-samarbeidet. Det holdes ikke avstemning i fellesorganet. De formelle beslutningene fattes av EUs Råd. Siden oktober 2004 har Sveits deltatt i Schengen-samarbeidet. Sveits har inngått en avtale med EU som assosierer dem med videreutviklingen av Schengen-regelverket på tilsvarende måte som Norge og Island.

EU har en vid målsetning for sitt samarbeid på justis- og innenriksområdet. I Amsterdam-traktaten fra 1997/99 heter det at EU skal skape ”et område av frihet, sikkerhet og rettferdighet”. Schengen-samarbeidet utgjør en del av EU-samarbeidet innen dette området. Det kan endog sies å utgjøre det mest konkrete og synlige del av EU-samarbeidet på justis -og innenriksfeltet.

De siste årene er det blitt vedtatt mellom 10-18 ”Schengen-relevante” rettsakter, dvs. rettslige bindende beslutninger som ansees som en videreføring av Schengen-regelverket. Norge deltar i utformingen av dette regelverket før de formelt vedtas av EUs Råd. 

Nært knyttet til Schengen-samarbeidet er spørsmålet om hva man gjør med personer som er kommet seg illegalt inn i Schengen-området, og som i visse tilfeller søker asyl. I februar 2003 ble Dublin-forordningen vedtatt. Den fastsetter bl.a. regler for hvilke land som har ansvaret for å behandle en asylsøknad. Hensikten er å sikre at en asylsøker får sin søknad behandlet. Samtidig skal man sikre at ingen reiser fra land til land for å prøve seg på nytt, og således driver  ”asylshopping”. Fingeravtrykksystemet Eurodac er etablert for å lette håndhevelsen av Dublin-regimet.

Høsten 2004 vedtok EU et program for sitt arbeid på justis- og innenriksfeltet de følgende fem år. Det såkalte “Haag-programmet” inneholder forslag til nye Schengen- og ikke-Schengen-relevante rettsakter.

Følgende deler av EUs arbeid på justis- og innenriksområdet er ikke Schengen-relevant, dvs. Norge deltar ikke i utformingen av regelverket og blir heller ikke bundet at dette:
– EUs regler på asyl- og flyktningeområdet
ett unntak er dog Dublin-forordningen.
– deler av EUs konsulære samarbeid (evakuering, kriseberedskap etc.)
– sivilrett
– lovlig innvandring, dvs. utover 3 måneders visum
– lite av strafferettssamarbeidet

For ytterligere å styrke den felles europeiske kampen mot grenseoverskridende kriminalitet, undertegnet Norge og Den europeiske kriminalenhet Europol en samarbeidsavtale i juni 2001. Våren 2002 var Norge det første tredjelandet til å utplassere en sambandsmann ved Europols hovedkvarter i Haag. Norge har i dag både en utsending fra toll og politi stasjonert hos Europol.

Som første land utenfor EU undertegnet Norge den 28. april 2005 en avtale med Eurojust, et samarbeidsorgan mellom påtalemyndighetene i EU-landene. Eurojust skal bidra til bedret samarbeid mellom nasjonale påtalemyndigheter under etterforskning og påtale av grensekryssende straffesaker, og kan også hjelpe til med å koordinere slike saker. Eurojust består av et medlem fra påtalemyndigheten fra hver medlemsstat. En norsk statsadvokat er utstasjonert hos Eurojust i Haag.

Den 17. desember 2003 undertegnet Norge og Island en avtale med EU om gjensidig hjelp i straffesaker. Avtalen sikrer at EU-konvensjonen fra 2000 og dens protokoll også blir anvendt i forholdet mellom EU-stater og Norge og Island. Dette medfører bl.a. at framskaffelse av bevis fra andre medlemsstater blir enklere. I tillegg har avtalen regler om og vitneavhør ved video-opptak eller over telefon. Avtalen har ennå ikke trådt i kraft.

Norge og Island forhandler med EU om at hele eller deler av den europeiske arrestordren
 – et forenklet system for utlevering av kriminelle – skal kunne anvendes også mellom EU-landene og Norge og Island. Første forhandlingsmøtet fant sted i april 2003. Det er nå tro på at forhandlingene kan avsluttes i 2006.

Send this article to a friend
Print version