Norske sider

Schengen-relevante rettsakter under forhandling

I denne artikkelen følger en oversikt over Schengen-relevante rettsakter som for tiden er under forhandling i EUs institusjoner. Norge og de to andre Schengen-assosierte statene – Island og Sveits – deltar på alle nivåer når disse rettsaktene blir diskutert. Når rettsaktene er vedtatt av Rådet, eventuelt også Europaparlamentet, blir rettsaktene bindende for Norge.


Under CATS (Embetsgruppe under Rådet som arbeider med politisamarbeid og strafferett)

1. Draft Framework Decision on simplifying the exchange of information and intelligence between law enforcement authorities of the member States of the European Union, in particular as regards serious offences including terrorist acts.

Forslaget ble fremlagt av Sverige den 4. juni 2004. Forslaget til rammebeslutning skal vedtas av Rådet med enstemmighet. Forhandlingene foregår i følgende Rådsarbeidsgruppe: Multidisciplinary Group on Organised Crime (JD/EU-del).

Bakgrunn: Forslaget tar sikte på å forenkle informasjonsutvekslingen mellom politimyndigheter, både ved å definere nærmere hvilke informasjonstyper som skal utveksles, og ved å fastsette tidsfrister for informasjonsutvekslingen.

I konklusjonene fra det ekstraordinære Rådsmøtet den 13.7.  het det at forslaget til rammebeslutning skulle være ferdigbehandlet innen desember 2005.


2. Initiative of the Kingdom of the Netherlands with a view to the adoption of a Council Decision on strengthening cross-border police cooperation with regard to meetings attended by large numbers of people from more than one Member State, at which policing is primarily aimed at maitaining law and order and security and preventing and combating criminal offences.

Forslaget ble fremlagt av Nederland i mars 2005. Forslaget til Rådsbeslutning skal vedtas av Rådet med enstemmighet. Forhandlingene foregår i Politiarbeidsgruppen under Rådet (POD).

Bakgrunn: Nederland tar til ordet for økt operasjonelt samarbeid mellom politiet i Schengen-landene, spesielt ved større arrangement. Det blir foreslått at Rådssekretariatet hvert år lager en liste over kommende større arrangement, hvor det kan bli aktuelt for vertslandet å søke bistand fra andre lands polititjenester. Medlemslandene skal så melde inn mulige behov. Ved avslutningen av hvert år skal Schengen-landene vurdere bistanden som er gitt og avgi anbefalinger om hvordan eventuelle problemer kan løses i fremtiden.


3. Initiative of the Kingdom of Great Britain and Northern Ireland with a view to adopting a Council Decison amending Decision 2003/170/JHA if 27 February 2003 on the common use of liaison officers posted abroad by the law enforcement agencies of the Member States.

Forslaget ble fremmet av Storbritannia i juli 2005. Forslaget til Rådsbeslutning skal vedtas enstemmig av Rådet. Forhandlingene foregår i Politiarbeidsgruppen (POD) under Rådet.

Bakgrunn: Hensikten med forslaget er å oppdatere en tidligere Rådsbeslutning fra 2003 om felles bruk av sambandsmenn postert i utlandet. Det har bl.a. vist seg behov for å klargjøre forholdet mellom nasjonale sambandsmennene og personer utsendt fra  Europol.

4. Proposal for a Council Decision on the improvement of police cooperation between the Member States of the European Union, especially at the internal borders and amending the Convention implementing the Schengen Agreement.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 18. juli 2005. Det skal vedtas av Rådet med enstemmighet. Ansvarlig Rådsarbeidsgruppe: Politiarbeidsgruppen (POD).

Bakgrunn: Forslaget foreslår et generelt rammeverk for å forbedre det operasjonelle samarbeidet, den strukturelle koordineringen samt informasjonsutvekslingene mellom de rettshåndhevende myndighetene i EU/Schengen-landene. Mulighetene for grenseoverskridende forfølgelse på ferske spor (“hot pursuit”) skal ikke lenger være begrenset til land, men gjelde gjenerelt. Kommisjonen foreslås at det opprettes en komite til å bidra til å styrke informasjonsutviklingen mellom politiet i de ulike landene.

5. Proposal for a draft Framework Decision on the protection of personal data processed in the framework of police and judicial co-operation in criminal matters.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 4. oktober. Forslaget til rammebeslutning skal vedtas av Rådet med enstemmighet. Forhandlingene vil foregå i Rådsarbeidsgruppen for Multidisiplinær gruppe for organisert kriminalitet. Ansvarlig instans i Norge. Justisdepartementet.

Bakgrunn: EU har et personverndirektiv, som gjelder for 1.søyle, dvs. det indre markedet. Dette direktivet er bindende også for Norge via EØS-avtalen. Ifjor høst vedtok EU et nytt program for arbeidet på justis- og innenriksfeltet de kommende fem år. Et viktig punkt i det såkalte Haag-programmet er å sikre bedre utveksling av informasjon mellom politiet (“the law enforcement agencies”) i medlemsstatene. Kommisjonen har ment at bedre grensekryssende informasjonsutveksling mellom politiet også krever harmoniserte regler for personvern i medlemslandene.

6. Proposal for a Council Decision concerning the access for consultation of the Visa Information System (VIS) by the authorities of Member States responsible for internal security and by Europol for the purposes of the prevention, detection and investigation of terrorist offences and of other serious criminal offences.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 24. november 2005. Forslaget til beslutning skal vedtas av Rådet med enstemmighet. Forhandlingene er forventet å foregå i Rådsarbeidsgruppen for politisamarbeid , hvor Norge er representert med eksperter fra Politidirektoratet.

Bakgrunn: Rådet anmodet i mars i år Kommisjonens om å komme med et forslag som kunne gi sikkerhetstjenestene adgang til visa-databasen (VIS), som er forventet å være operativ i 2007. Kommisjonens forslag til beslutning beskriver under hvilke forutsetninger sikkerhetstjenestenes kunne få adgang til informasjon i VIS.

Under SCIFA (Embetsgruppe under Rådet som steller med asyl, migrasjon, visum og grensekontroll)

1. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down rules on local border traffic at the external land borders of the Member States and amending the Schengen Convention and the Common Consular Instructions.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 23. februar 2005. Det skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet i fellesskap. Ansvarlig Rådsarbeidsgruppe: Grensegruppen (KRD)

Bakgrunn: Utvidelsen av EU førte til at mange av de ti nye landene måtte innføre visa overfor sine naboland. For å ikke vanskeliggjøre den kulturelle, økonomiske og personlige kontakten  mellom de nye EU-landene og deres naboland, foreslo Kommisjonen at det bli innført et eget visa – L-visa (”local”). Et slikt visum skal f.eks. gi ukrainske borgere i Ukrainas grenseområder med Polen muligheten til å anskaffe et flerinnreisevisum til Polen. L-visumet skal ha varighet i minimum ett år og i maksimalt fem år. Det stilles spesielle krav for å utstede et slikt visum.

2. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the Visa Information System (VIS) and the exchange of data between MS on short-stay visas.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen i desember 2004. Forordningen skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet i fellesskap. Ansvarlig Rådsarbeidsgruppe: VISA-gruppen (KRD)

Bakgrunn: Årlig utstedes det 11 millioner turistvisum (tre måneder) til Schengen-området, som idag omfatter alle de 15 ”gamle” EU-landene (minus Storbritannia og Irland) samt Island og Norge. Tallet turistvisum er forventet å stige kraftig, delvis fordi reisevirksomheten antas å øke og delvis fordi de nye medlemslandene sannsynligvis fra 2007 vil være fulle operasjonelle medlemmer av Schengen-området + Sveits. Kommisjonen foreslår at det opprettes en visum-database, som samler informasjon om hvem som har fått utstedt, fått forlenget eller fått avslått Schengen-visa.
 
Hensikten er å hindre visa-”shopping”, lette arbeidet med å identifisere og returnere illegale innvandrere, lette grensekontrollen, styrke den indre sikkerhet og forenkle arbeidet med å bestemme hvilket land som skal behandle en asylsøknad (Dublin-samarbeidet).
Forordningen presiserer hva slags type informasjon som kan legges inn i VIS. Foruten personalopplysninger vil VIS etterhvert inneholde biometriske data (digitalt foto og fingeravtrykk). VIS skal i være tilgjengelig for autoriserte personer innen grensekontrollen, ambassader og utlendingsmyndighetene. Rådet har bedt Kommisjonen også fremlegge et forslag om hvordan politi og sikkerhetstjenesten kan få tilgang til VIS. Dette forslaget forventet i slutten av 2005.

3. Proposal for a Decision of the European Parliament and the Council establishing the External Borders Fund for the period 2007-13 as part of the General programme ”Solidarity and Management of Migratory Flows”.

Forslaget ble vedtatt av Kommisjonen den 6. april 2005. Det skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet i fellesskap. Forhandlingene vil foregå i Grensegruppen (Front) under Rådet (KRD).

Bakgrunn:  Forslaget om å opprettet et grensefond er ett element i en pakke på fire forslag, som går under betegnelsen ”Solidarity and Management of Migration Flows”. Det dreier seg om fire fond (retur, integrasjon og flyktninger). Kommisjonen foreslår at Grensefondet får et totalt budsjett på euro 2.152 millioner for fem års perioden 2007-13. EU – Rådet og Europaparlamentet – har imidlertid ennå ikke kommet til enighet om EUs budsjett for kommende periode. Størrelsen på Grensefondet vil måtte bli tilpasset sluttresultatet i denne debatten. Grensefondet skal bistå medlemsstatene med å sikre en effektiv  og sikker grensekontroll, som tilfredsstiller Schengen-reglene. Bistand kan også ytes til konsulært samarbeid mellom medlemsstatene.

4. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common standards and procedures in the Member States for returning illegally staying third-country nationals.

Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 1. september 2005. Direktiv-forslaget skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet i fellesskap. Forhandlingene vil finne sted i Rådsarbeidsgruppen: Migration and Expulsion (KRD)

Bakgrunn: Dersom man effektivt skal kunne bekjempe illegal innvandring må man bl.a. ha en effektiv return-politikk. EU-landene bør ha klare og rettferdige regler for tilbakesendelse, Dette regelverket må ta hensyn til menneskerettighetene og de grunnleggende rettighetene til den personen som skal sendes ut. Kommisjonens utkast til direktiv forsøker å etablere felles standarder og prosedyrer for tilbakesendelse av tredjelandsborgere som oppholder seg illegalt i medlemsstatene.

Hovedprinsippet er at tilbakesendelsen skal skje frivillig. Ansvarlig myndighet skal fatte en beslutning om tilbakesendelse. Hvis nødvendig kan myndighetene også utstede “a removal order”, som gir mulighet til å tvangsmessig utsendelse. Den berørte personen skal ha mulighet til å klage på disse avgjørelsene. Kommisjonen foreslår at det etableres et system med “re-entry ban”, dvs. at når et av EU/Schengen-landene fatter vedtak om utvisning kan vedkommende bli nektet innreise til hele EU/Schengen for maksimalt fem år. Et bortvisningsvedtak kan ha lenger gyldighet dersom vedkommende er ansett å utgjøre en trussel mot nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

 5. Proposal for a Decision of the European Parliament and the Council establishing a simplified regime for control of persons at the external borders based on the unilateral recognition by the Member States of certain residence permits issued by Switzerland and Liechtenstein for the purpose of transit through their territory.
 
Forslaget ble fremmet av Kommisjone den 22. august 2005. Utkastet til beslutning skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet. Ansvarlig Rådsarbeidsgruppe: Visa
 
Bakgrunn: For å lette transitt-trafikk for tredjelandsborgere fra land – forøvrig under visaplikt – med oppholdstillatelse utstedt av Sveits eller Liechtenstein foreslår Kommisjonen av EU/Schengen-landene ankerkjenner disse reisedokumentene for gjennomreise.  
 
 6. Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council introducing a simplified regime for the control of persons at the external borders based on the unilateral recognition by Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia, Slovakia of certain documents as equivalent to their national visas for the purposes of transit through their territories.
 
Forslaget ble fremlagt av Kommisjonen den 22. august 2005. Forslaget til beslutning skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Europaparlamentet. Rådsarbeidsgruppe: Visa. Utkastet til beslutning er formelt sett ikke Schengen-relevant. Beslutningen er mer en ramme for et (felles) ensidig vedtak fra de nye EU-landenes side.
 
Bakgrunn: Medlemsskap i Schengen er en to-trinns prosess. Full operasjonell medlem av Schengen blir man først når de øvrige Schengen-landene har gjennomført en inspeksjon, som bekrefter at landet er i stand til å kontrollere yttergrensen på et tilfredsstillende vis. Først da vil også landene bli autorisert til å utstede visum til hele Schengen-området. De ti nye EU-landene er ennå ikke fulle operasjonelle medlemmer av Schengen. For å redusere de praktiske transitt-probleme i interimsperioden for tredjelandsborgere med Schengen-visum eller oppholdstillatelse i et Schengen-land, foreslår Kommisjonen at de nye medlemslandene godtar disse dokumentene til bruk for transitt gjennom sine land på vei til et “Schengen-land”. Det betyr at f.eks. en tyrkisk statsborger med gyldig Schengen-visum evt. oppholdstillatelse i et Schengen-land, nå vil slippe å måtte søke (transitt-) visum til et av de nye medlemslandene. 

Schengen Acquis (gruppen rapporterer direkte til COREPER, ikke via SCIFA/CATS)

1. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the establishment, operation and use of the second generation SIS II.

Forslaget ble vedtatt av Kommisjonen den 31. mai 2005. Forordningen skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og EP i fellesskap. Forhandlingene foregår i Rådets arbeidsgruppe for Schengen Acquis (POD)

2. Proposal for a Council Decision on the establishment, operation and use of the second generation SIS II.

Forslaget ble vedtatt av Kommisjonen den 31. mai 2005. Beslutningen må vedtas av Rådet med enstemmighet. Forhandlingene foregår i Rådets arbeidsgruppe for Schengen Acquis (POD).

3. Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council regarding access to the Second Generation Schengen Information System (SIS II) by the services in the Member States responsible for issuing vehicle registration certificates.

Forslaget ble lagt frem av Kommisjonen den 31. mai 2005. Det skal vedtas av Rådet (kvalifisert flertall) og Kommisjonen i fellesskap.

Tre ulike forslag om SIS II. Bakgrunn:  Allerede før Schengen-samarbeidet ble integrert i EU (med Amsterdam-traktaten i 1997/99), var det enighet om at man måtte starte arbeidet med å oppgradere datasystemet Schengen Information System (SIS). SIS ble utviklet som ”et kompenserende tiltak” – et sikkerhetstiltak som skulle balansere avviklingen av den indre grensekontroll mellom landene. Etter terroranslaget mot USA har det vært fornyet krav om ”å optimalisere bruken av EUs databaser”. Noen ser oppgraderingen av SIS II som  muligheten til å skape et sofistikert etterforskningsverktøy for politiet i de europeiske landene. Andre land viser til at SIS’ sin suksess delvis skyldes at systemet er enkelt å bruke – treff/ikke-treff – og at datavernhensyn tilsier at man burde være tilbakeholdne med å tillate kopling av opplysninger.

Kommisjonen legger ikke opp til noen drastiske endringer av SIS.  Dette er delvis ideologisk motivert, men skyldes også Kommisjonens ønske om å kunne holde sitt løfte om at SIS II skal være klart sommeren  2007. Et operativt SIS II er én av forutsetningene for at de nye EU-landene kan bli fulle operative medlemmer av Schengen.

En av hovedsakene i Haag-programmet – EUs nye arbeidsprogram for det justis- og innenrikspolitiske samarbeidet de kommende fem år – er å sikre bedre informasjonsflyt mellom politi- og påtalemyndighetene.

Kommisjonen legger opp til at SIS  fortsatt i hovedsak være et kontrollsystem basert på treff/ikke-treff-metoden, dvs. at man i utgangspunktet bare får bekreftet om noen av Schengen-landene har opplysninger på den personen eller det objektet, som man søker på. Ønsker man ytterligere opplysninger må denne innhentes bilateralt fra det landet som la inn melding. Kommisjonen tar bare til ordet for å inkludere én ny kategori melding i SIS, nemlig opplysning om personer som er offer for identitetsmisbruk. Slike meldinger skal bare kunne legges inn med den berørte personens samtykke.

SIS II blir imidlertid mer teknisk avansert enn dagens system. Det skal bli mulig å legge inn biometriske kjennetegn (foto og fingeravtrykk). EU/Schengen-landene har lenge strides om det burde være adgang til å kople de ulike meldingene i SIS og eventuelt hvilke meldinger som skulle kunne koples. Hvert medlemsland – i henhold til nasjonal lov – skal få adgang til å kople de ulike meldingene. Slike koplinger skal bare gjelde nasjonalt.

De fleste av dagens meldingene i SIS gjelder gjenstander. Dette kan være tapte pass/ID-kort, stjålne biler ol. Når det gjelder personopplysningene, dreier flesteparten av meldingene seg om personer som skal nektes innreise i Schengen-området. Hvert land kan legge inn meldinger, som de andre landene må  respektere hvis de skal utstede visum for hele Schengen-området. Da Schengen-konvensjonen ble fremforhandlet hadde de daværende fem medlemmene store problemer med å bli enige om felles regler. Resultatet ble at Schengen-konvensjonens art. 96 har gitt opphav til svært ulik praksis. Kommisjonen foreslår å harmonisere reglene for hvem som skal nektes adgang til Schengen-området, og Kommisjonen ønsker at reglene skal være klarere og noe strengere.

I forhold til Schengen-konvensjonen foreslår Kommisjonen et nytt grunnlag for å nekte innreise til Schengen-området. Dette gjelder personer som er oppført på visum-nekt lister. Både FN og EU har idag slike lister.

Kommisjonen foreslår at EU-organene Europol og Eurojust nå skal få direkte tilgang til visse opplysninger i SIS. Kommisjonen foreslår også at EU skal kunne inngå avtaler med internasjonale organisasjoner (f.eks. Interpol) eller tredjeland om å utveksle data på politi- og strafferettsområdet. Det heter eksplisitt i Kommisjonens forslag at en slik avtale bare kan inngås dersom tilstrekkelig databeskyttelsesregler finnes og ”with the consent of the Member State that entered the data in the SIS II.”

For EU-landene vil det være nyttig at Kommisjonen foreslår å gjøre SIS II til et fullverdig redskap for å formidle Den europeiske arrestordren, EUs eget forenklede system for utlevering (”overlevering”) av lovbrytere. At EU bruker SIS til formidling av arrestordren har relativt relativt liten betydning for Norge.

Det finnes mange myter om SIS. For å sikre bedre informasjon om hva SIS er og hva denne databasen inneholder foreslår Kommisjonen at de får ansvaret for hvert annet år å publisere en rapport ”on the activities of the SIS II” samt en oversikt over den bilaterale informasjonsutvekslingen som hører med. Kommisjonen tar også til ordet for at de hvert fjerde år foretar en evaluering av SIS II og den bilaterale informasjonsutvekslingen.  

Hvem som skal få ansvaret for den operasjonelle og den strategiske ledelsen av SIS – og skillet mellom de to nivåene, er også forventet å skape debatt i forhandlingene av de rettslige instrumentene for SIS II. Hittil er det franske myndigheter som har hatt ansvaret for den tekniske driften av SIS. Dette er endog nedfelt i Schengen-konvensjonen. Kommisjonen ser det som naturlig at de i en overgangsfase overtar det tekniske ansvaret. Det er imidlertid klart at de på lang sikt ikke ønsker å sitte med en slik teknisk oppgave, og Kommisjonen har tidligere lansert tanken om opprettelsen av et Byrå for SIS II, Eurodac og VIS.

Schengens databeskyttelsesorgan (JSA) er forventet å avgi sin uttalelse om Kommisjonens SIS II forslag i slutten av september.

Nøkkelen for det norske bidraget til SIS II er allerede fastsatt i vår assosieringsavtale fra 1999.

Kommisjonens forslag til hjemmelsgrunnlag for SIS II er i realiteten ”en pakke” på tre rettsakter: Dette skyldes av at SIS benyttes til flere formål, og dermed må forankres i ulike deler av traktaten (ulike søyler). Kommisjonens SIS II-pakke består av:

1. En forordning som dekker samarbeidet på om grense- og visapolitikk

2. En forordning som har sitt hjemmel i EUs felles transportpolitikk. Dette skyldes at det nylig er blitt vedtatt at SIS skal være tilgjengelig også for bilregistreringsmyndighetene i medlemslandene – for å kontrollere om en bil, som ønskes registrert, ikke er stjålet. 

De to forordningene skal vedtas av Rådet i samarbeid med Europaparlamentet (EP). En slik ”medbestemmelsesprosess” tar gjennomsnittlig 18 måneder, men kan gå betydelig raskere dersom det er politisk vilje til dette både i Rådet og i EP. Haag-programmet tar som forutsetning at SIS II vil være operasjonelt sommeren 2007. Det betyr at forhandlingene om rettsakten for SIS II ikke kan ta noe særlig mer enn 1,5 år. Etableringen av SIS II er en av forutsetningen for at de nye medlemslandene kan bli fulle operative medlemmer av Schengen.

3. En beslutning som dekker politisamarbeidet.
Politisamarbeidet ligger innenfor EUs 3. søyle, hvor beslutninger kan fattes av Rådet alene og med enstemmighet.

Det er klart at også Europaparlamentet vil understreke at SIS II-forslaget må forståes som en pakke. EP vil neppe vil gi særlige konsesjoner uten ”garanti” om hvordan Rådet vil utforme den del av SIS II-rettsakten som EP ikke formelt har bestemmelsesrett over (beslutningen som gjelder politisamarbeidet). For at Kommisjonen skal få penger til å fortsette arbeidet med SIS II trenger de dessuten EPs godkjenning…

Send this article to a friend
Print version